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2018年06月15日 13:29:26

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  2015年12月,在浙江省宁波市宁海县召开的第十三届中国政府创新论坛暨中国基层治理研讨会上,来自民政部、中央党校、中央编译局、中国社会科学院、北京大学、清华大学、中国人民大学、同济大学等机构和高校的20多名基层治理研究学者,再次把目光聚焦在基层治理问题上。

  基层治理难题凸显

  据2010年10月修订通过的《村民委员会组织法》(以下简称村委法),村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。有专家调研显示,在一些大城市郊区的农村,村民几乎都可以脱口而出地说出“四个民主”是什么。

  中国社科院农村发展研究所农村社会问题研究中心秘书长李人庆看来,“四个民主”的实行并不意味着基层治理问题不存在。“我们虽然实行了村级民主,实行基层民主选举。但并没有改变基层的运作模式,没有改变基层过大的权力集中、责任过大、能力有限和信息不对称等一系列制度结构问题,这些问题都凸显在我们运行的过程中”。

  从事了大量田野调查的华中科技大学中国乡村治理研究中心主任贺雪峰告诉记者,地域不同,基层治理呈现不同的问题。在经济较发达、人口流入或平衡的东部地区,由于经济利益较多,存在较多利益博弈,一个村子的招商项目可能就有几百上千万元,巨大的利润往往驱使着当地的村干部竞选颇为激烈,大多是当地的一些“经济能人”通过“走家串户”“拉关系”参选村干部,他们或者是想给当地谋福利,或者就是想通过政治声誉给自己带来更多的资源和利益。

  “通过贿选当上干部的,花了几十万元,上位后至少要把花过的钱捞回来;而因为缺乏有效的监督制度,没有贿选上来的人也有可能贪污,因为只有选票才能决定村委会的罢免。”中国人民大学国家发展与战略研究院研究员仝志辉说。

  根据村委法,选举村民委员会,只要登记参加选举的村民超过半数投票,选举就有效,而当候选人获得参加投票的村民过半数的选票时,就可以当选。但当罢免村委会成员时,则必须要本村五分之一以上有选举权的村民或者三分之一以上的村民代表联名,才可提出罢免要求,并说明要求罢免的理由。同时,罢免村民委员会成员,须有登记参加选举的村民过半数投票,并须经投票的村民过半数通过。

  “往往投票罢免还需要经过村委会发起,如果村民想罢免的人是村委会成员,村委会当然会找各种借口不发起投票,成了这种选举容易罢免难的局面。”仝志辉说。

  “虽然有些地方越来越强地自上而下对基层收权限权,但也出现了一部分农村、乡的基层党组织的权力反而越来越集中,同样出现监督制衡不足的问题。”中国社会工作联合会副秘书长、民政部基层政权和社区建设司原副巡视员王时浩说。在不少专家看来,缺乏有效的监督制度、缺乏公开透明的权力运行是贿选、小官巨贪等问题出现的关键原因。

  而在经济相对落后、人口不断流出的中西部地区农村,基层治理面临的难题又不一样。“由于这些地方的经济利益稀薄,治理效率不高,缺乏内在治理的动力,加上村干部收入低,很多人都不想当这个村干部。”贺雪峰认为,这部分农村比例占据了全国农村的70%到80%,这些地方村民的主要经济收入来源外出打工,而在农村里的干部少了打工的经济来源,自身经济收入甚至低于本地的普通村民,导致工作积极性低。

  制度再漂亮,推行困难就成了“墙上走不下来的制度”。

  “不少地方针对这些中西部的农村地区也实行收权限权的政策,治理结果只会更糟糕。”贺雪峰说。

  他认为,基层治理的主要作用在于帮助村民消除纠纷和矛盾,解决问题。如果为了防止腐败对这些中西部农村过于收权限权,本身就缺乏能力和资源的村干部就更加无法帮助村民解决问题,导致权威和信任丧失,积攒出更大的基层治理矛盾。“既要村委会解决问题,又不给他们权力,这肯定不行”。

  基层治理面临的问题远不止这些。在南京大学政府管理学院教授肖唐镖看来,基层治理还不仅限于政治环境的治理,更是综合治理的过程。

  “很多农村都是强发展、强建设,但是弱治理。虽然在发展方面看起来很繁荣,但我们在治理方面存在非常大的危机,比如虽然城乡基础设施有了较大改善,但很多农村因生产建设也带来了水、土等方面的环境恶化,在这方面的治理很糟糕。”肖唐镖说。

  此外,他还提出,农村基础教育、成长环境等状况也不容乐观。随着老龄化和农村人口的流动,农村出现大幅度的衰落,空心村频现。伴随着的是基层组织治理能力的弱化倾向,干部腐败行为频繁,很多地方的干群冲突甚至从农村提升到了县市一级。“老百姓对于村舍管理等方面的评价和满意度不高”。

  多地探索创新

  在宁海县,一本名叫《宁海县村级权力清单36条》(以下简称36条)的小册子家喻户晓。这本册子记录了36个流程图,“基本涵盖了村级组织和村干部行使村务权力的全部内容”。宁海县从2014年4月起开始在全县推行36条。该县纪委的一份材料表明,实行36条一年之时,全县反映村干部有违廉洁自律问题的初信初访量同比下降了八成。

  “宁海36条权力清单的划定细分了权力边界,有利于改善权力乱摊派的问题,有利于提高社会运行的有效性。”李人庆说。

  除宁海,全国不少地方也都在通过实践创新尝试获得基层治理的突破。

  对于东部经济较发达地区的基层治理实践,学者们提到最多的就是浙江省。

  针对基层权力运行的透明问题,浙江省早在2011年出台的《浙江省村级组织工作规则(试行)》中就有规定,对村级重大事项进行决策时,需实行“五议两公开”程序,也就是重大事项要按照“党员群众建议、村党组织提议、村务联席会议商议、党员大会审议、村民(代表)会议决议、表决结果公开、实施情况公开”的步骤进行决策。

  “在浙江,基层公共经济利益较多,村民有监督和参与的动力,当地也有制度创新的内在动力。‘五议两公开’是把权力运行流程规范化、公开化了,开拓了村民的监督渠道,有利于更精致细微的监督。”贺雪峰说。

  除了“五议两公开”,浙江武义县的村民监督委员会制度也是基层监督的重要尝试。早在2004年,浙江武义县白洋街道后陈村就成立了全国第一个村务监督委员会,并通过《后陈村村务管理制度》和《后陈村村务监督制度》,村务监督委员会依据《后陈村村务监督制度》行使监督村务的权力,开始向全国不断推广。

  后陈村曾是矛盾多发村。村里土地被征用后获得上千万元的补偿款,但由于村务账目不清,村干部多拿多占,村民的上访不断。村务监督委员会的出现,要求全村的财务支出不仅要村主任和村支书签字,还要村务监督委员审核签字和公示后才能入账。“有效规范了村干部用钱用权行为”。后陈村连续多年实现村干部“零违纪”、村民“零上访”、工程“零投诉”。

  相类似的,2010年,成都市在下辖的3343个村(社区)建立规范了“村民议事会”,让村民参与到村务中来。按规定,每个村的村民议事会成员不得少于21人,10名以上村民联名即可提出议题。同时还要求,村党组织不得无故拖延议题审查,避免以“议题暂时不具备实施条件”为由垄断议题,为了防止村组干部权力垄断,文件要求村组干部不超过议事会成员总数的一半。

  但成都的尝试并没能在全国广泛推广,一些地区的村民议事会在制度创新方面遭遇瓶颈。有些地方的村务监督委员会,也出现了形同虚设的情况。

  “中国有60多万个行政村,农村情况千差万别,不同地区农村的农民生产生活困难、问题、矛盾完全不同。对于中西部相对欠发达的农村地区,最重要的不是盲目地照搬套用过于精细化监督制度,在这些资源匮乏治理动力不足的地区,过于复杂的制度只会更加无法运转。最重要的应该是根据当地需求提供支持,提供资源,激发当地的内在活力。”贺雪峰说。

  中国人民大学公共管理学院教授毛寿龙认为,村社集体与农民之间的良性互动通道,是通过村民会议或村民代表会议来动员农民,让农民参与表达自己的需求偏好,从而形成强大的农民的共同利益与意志。“村社集体直面农民的需求,回应农民的需求。这个动员过程和参与过程中结成的强大的农民意志,可以抑制少数人的反对与反动,可以防止害群之马的破坏。但现在的问题是,村社缺少回应农民需求的基本资源。因为很多村社集体是空壳,甚至负债累累”。

  自2002年开始,贺雪峰在湖北的4个村开展了老年人协会建设的试验——在4个村发起成立老年人协会,每村每年资助5000元活动经费,由老年人协会自主决定使用。10多年下来,4个村的老年人协会不仅运转良好,甚至对村庄治理也产生了影响。“这5000元,计算到每个老年人,每人每天不到5分钱,但这点钱所起的作用却很大,因为十分有效地将老年人组织起来,不仅做到了老有所乐,甚至在某些方面做到了老有所为。老年人协会建设真正起到了花小钱办大事的效果,通过很少的资源投入,激活了农村社会内部的积极性”。

  村级探索能否在县乡复制

  在李人庆看来,村级治理是连接国家政府和社会的重要一环,是决定国家政策是否贯彻落实的基础。“千条线一根针”,所有的发展政策都要通过基层政府实现,权责不对等的问题使得村级干部责任过载。要发挥县域一级的能力,不能只朝上,不朝下。进行基层治理既要满足基层需求,同时也要不断地疏通向上的管道,让县域、乡镇配合执行,让基层需求得以传达互动。

  在他看来,不能把责任都压到基层,要结合需求下放资源,给基层治理减负增能,从内部激发动力,将基层需求与行政执行形成良好的互动。

  而一些下放资源的地区由于缺乏配套的监督机制,加剧了腐败问题。“如何给村级自治活力和空间的同时,做到规范权力、精细化制度的协调和平衡是农村问题决策者和研究者应该考虑的问题。”中央编译局比较政治与经济研究中心社会调查研究室主任陈雪莲说。

  对于基层治理的意义所在,学界有着不同的意见。

  贺雪峰认为,基层治理的意义是帮助村民解决繁琐细微的事务以后,使得他们获得解放,获得更大的市场发展能力,融入到活力市场中去,让更多的市场被共享,从而激发更多活力,进一步促进城镇化步伐。

  “6亿多农民,他们的生产生活条件各不相同,他们的需求偏好差异极大,国家显然不可能直接来回应农民各个不同需求,解决所有农民生产生活中的问题,而只能依托基层村社组织。在中国当前的发展阶段,直面基层这些必然产生的矛盾并解决矛盾,根据各地不同情况发挥县域能力,解决基层需求,才能建立一个坚固的基层堡垒。”

  但也有些专家认为,基层治理的意义在于培养村民的公共意识,为更系统的变革作铺垫。

  国家行政学院教授汪玉凯认为,中国村级治理结构的变革必须与整个政府权力变革相结合,如果没有县、乡镇这两个更高一级的治理结构变更,光在小型村的变更并不会产生更大的效应。

资料图片

  外媒称,24岁的小萱是一名自动化专业毕业生,会在今年与全国750万毕业生一道走出大学校园。

  据澳大利亚《悉尼先驱晨报》网站1月14日报道,这些年轻人成长于中国经济空前增长、乐观情绪空前高涨的时代。此时此刻,他们的远大抱负却遭遇截然不同的现实:中国经济增速降至他们有生以来的最低点。

  小萱希望在国有企业找到一份管理生产线的工作。“我不是特别担心,朋友们也不是很担心。只是说我们必须准备更充分,提前开始找工作。关键在于你找到的工作跟你梦想的职业差了多远。”

  报道称,中国现在的大学毕业生人数达到2000年的七倍。拥有大学学历的中国年轻人失业率高于没读过大学的同龄人。尽管青年失业率远未达到西班牙、爱尔兰等国的可怕程度,但如果想找到好工作,就要面对越来越激烈的竞争——即使中国最高经济规划部门已在12日表示国内去年新增就业岗位1300万个,超过了原定的1000万目标。

  有长期研究中国经济的观察家认为,虽然中国的问题从根本上讲令人担忧,但仍然属于“慢性病”而非“急性病”。发生崩溃的可能性微乎其微——尤其考虑到中共把社会稳定和就业看成是民生问题的重中之重。

  报道称,虽然近几个月来的贸易和制造业数据令人失望,但刚刚发布的贸易数据远远好于预期,增强了市场信心,有助于化解对于中国金融市场动荡会波及实体经济的担心。

  美国“世界大型企业研究会”驻北京高级经济师安德鲁·波尔克认为,世界其他国家正逐渐认识到“中国的现实”,发现中国的“发展速度要低于媒体头条刊登的数据,(中国面临的)挑战比许多人以为的更加根深蒂固”。

  报道称,尽管动荡的中国股市最容易吸引眼球,但经济学家们还是认为信贷泡沫是中国面临的最隐蔽的风险。

  报道称,过于看重经济增长的规模而非质量(尤其是在用刺激措施抵御全球金融危机的岁月里)导致中国国内过度建设基础设施与房地产项目。

  波尔克说:“他们面临两难处境,他们希望信贷增长,但同时必须继续保证信贷不要增长太快,所以需要把信贷重新分配到更有效的地方。”(编译/刘子彦)

中国海警新型万吨级执法船正在巡航

  据日本共同社14日报道,装备火炮的中国海警船于13日进入钓鱼岛周边12海里,日本海上保安厅船只紧跟并警告中方船只离开。日本媒体称,安倍政府12日还表示考虑派遣自卫队舰艇驱逐进入钓鱼岛海域的中国军舰。日本方面不断的煽风点火,让钓鱼岛海域的火药味渐浓。但外界普遍认为,当前中日不太可能在钓鱼岛爆发交火“热战”,更可能是执法船之间的相互驱逐甚至挤撞。那么在这种低强度对抗中,中日执法船谁更占优?

  近来有关中国建造万吨级海警船的消息引起颇多网友关注,很多人乐于将中国与日本的最大执法船进行比较。日本《外交学者》杂志网站称,中国新造的大型海警船排水量可达1.2万-1.5万吨,而日本海上保安厅最大的“敷岛”级巡视船排水量只有7000吨。报道称,“由于海警船执法过程中,吨位越大的船越占有优势”,因此日本在海上斗争中明显“吃亏”。

  但中日执法船实力对比当真如此简单吗?有着丰富海上执法经验的中国海洋发展研究中心研究员郁志荣14日对《环球时报》记者表示,尽管吨位大的执法船在发生碰撞时会有一定优势,但吨位小的船只通常速度快、机动性好。一名匿名专业人士告诉《环球时报》记者,在执法船的斗争过程中,除了比船只大小外,更多的是比拼双方的机动性、灵活性和速度。通常速度越快越有利于将对手往外逼。在保证快速的前提下,还要保持机动性、灵活性,控制好舰的方向,并与对方保持安全距离,也就是说操纵性要好,以便在近距离能及时规避,以免发生事故授人把柄。

  事实上,日本也认识到在一线对抗时,执法船并非越大越好。尽管目前钓鱼岛局势“吃紧”,但海上保安厅在役的两艘“敷岛”级巡视船均配备给第3管区横滨海上保安部,而非更靠前的冲绳第11管区。它们通常利用长时间续航能力负责外围支援,只有在特殊时期才亲自上阵。

  郁志荣介绍说,目前在东海海域活动的中国海警船吨位通常在1000-2000吨之间,日本方面主要包括1000吨级和3200吨级。例如2014年日本负责钓鱼岛的“专属守卫部队”新增3艘刚服役的巡逻船,它们均为1500吨级,最大航速为25节以上。在钓鱼岛海域多次与中国海警船纠缠的日本“波照间”号同样也属于千吨级巡逻船。

  相比之下,由退役军舰改装的中国海警船凭借坚硬的舰体和先进的传感设备更让日本方面紧张。据日本第11管区海上保安总部报告,13日下午3时驶入钓鱼岛附近12海里的两艘中国执法船分别是“海警31241”以及“海警2401”。其中“海警31241”由解放军护卫舰改造而来。该舰满载排水量为2200吨,最大航速超过25节。尽管原有的100毫米主炮、防空导弹与“鹰击-83”反舰导弹均被拆除,但仍保留有多座双联37毫米速射炮。相比之下,日本同吨位的巡逻船通常只有1-2门20毫米速射炮。

  《外交学者》杂志网站称,按照中国海警的标准衡量,这艘海警船的航速非常快。该船是按照海军技术要求建造的,能经受住炮火甚至导弹爆炸的考验。同时它还装备有先进传感器和通信设备,性能肯定优于通常安装在普通海警船上的商业级硬件设备。这样的海警船准备得比较充分,在可能的海上博弈中获胜概率更大。

  郁志荣承认,由退役军舰改装的海警船钢板更厚,防护性能更好,但海上执法属于长期行为,它在经济性和适航性上与专用海警船仍有差距。此外,日本近年建造的大型执法船也开始采用军用标准。例如“敷岛”级巡视船完全按照军舰规格设计建造,特别强化舰体结构,内部有多个不相通的水密隔舱增强抗沉性,甚至配备了军用搜索雷达。

  【环球时报特约记者 武 彦 环球时报记者 郭媛丹】

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